4 thema Het belang van bouwvoorschriften 1 De herkomst, het gebruik, de totstandkoming van normen Bouwvoorschriften spelen een belangrijke rol in de Nederlandse bouw. De voorschriften zijn ervoor om te zorgen dat in Nederland bouwwerken veilig, gezond, bruikbaar, energiezuinig en milieuvriendelijk zijn. Bouwvoorschriften zijn echter geen vanzelfsprekendheid. Er moet een aanleiding zijn ze op te stellen en als die er is, moet er op een goede manier invulling aan worden gegeven. thema Het belang van bouwvoorschriften 3 2016 5 Bouwvoorschriften zijn een middel om bij het bevoegd gezag aannemelijk te maken dat bouwwerken voldoen aan de gestelde prestatie-eisen. Ze kunnen een houvast bieden aan opdracht- gevers om prestaties uit op te vragen. Het landschap van Nederlandse bouwvoorschriften is bijzonder complex: naast wetten zijn er bouwbesluiten en regelingen, met diverse verwij- zingen naar bijvoorbeeld Eurocodes. Daarnaast zijn er grote hoeveelheden aanbevelingen en richtlijnen (zie ook het artikel 'Publiekrechtelijke regelgeving en betonconstructies' elders in dit nummer). Herkomst Bijna iedereen in de bouw krijgt op een bepaalde manier te maken met voorschriften. Maar het is lang niet altijd duidelijk waar de inhoud van de voorschriften vandaan komt. Voor- schriften ontstaan omdat er een behoefte bestaat. Maar waar komt die behoefte vandaan? Bouwwetgeving is al terug te vinden aan het begin van de 20e eeuw en had te maken met het tegengaan van bewoning van slechte en onhygiënische woningen [1, 2]. Kennelijk was er een behoefte de hygiënische woonomstandigheden op een minimum- niveau te brengen. In de periode die volgde zijn voorschriften geëvolueerd tot wat ze nu zijn. Nog altijd geldt dat ze een geaccepteerd minimumniveau omvatten voor verschillende onderwerpen. Aanleiding om een bouwvoorschrift te maken kan bijvoorbeeld zijn een gebeurtenis (zoals instorting, falen, schade), maat- schappelijke ontwikkeling (duurzaamheid, van nieuwbouw naar verbouw), nieuwe materialen (staalvezels, lijmwapening), behoefte (proefbelasten) of een bevinding die onwenselijk is. Deskundig gebruik Zoals gezegd zorgen voorschriften voor een algemeen geaccep- teerd minimumniveau. Er kan dus een ontwerp worden gemaakt op de figuurlijke randen van de voorschriften. Dit wordt soms, al dan niet terecht, een 'economisch' ontwerp genoemd, of bij minder materiaalgebruik ook wel 'duurzaam'. Hierbij worden geavanceerde computermodellen met veel verfijningen gebruikt, zodat allemaal nog net kan worden voldaan aan hetgeen gesteld wordt in de voorschriften. Opdrachtgevers zijn niet altijd deskundig en zich er niet altijd van bewust dat voorschriften slechts minimumniveaus voor - schrijven en dat voor marginale meerkosten bijvoorbeeld een substantieel grotere veiligheid of flexibiliteit kan worden behaald. Opdrachtgevers krijgen wél steeds meer aandacht voor het begrip building resilience, mede naar aanleiding van een initia- tief van de Rockefeller Foundation. Resilience kan worden gezien als de mate waarin een constructie blijft voldoen als de randvoorwaarden en uitgangspunten wijzigen, zoals bijvoor - beeld hogere waterstanden door het klimaatprobleem. In Nederland is het vergelijkbaar met de term robuustheid. Een constructie die maar nét aan de voorschriften voldoet ? zoge- noemd uitgenut of slechter geformuleerd 'recht gerekend' is ?, zal minder resilient zijn. De uitdaging voor opdrachtgevers is vanuit dit gedachtegoed een opdracht te formuleren, waarbij de balans wordt gevonden tussen investering enerzijds en meerwaarde ten opzichte van de minimumniveaus uit de voorschriften anderzijds. Dit vraagt deskundigheid die verdergaat dan kennis alleen van de voor - schriften. Voorschriften spelen een belangrijke rol als het gaat om constructieve veiligheid. Maar wat dat thema betreft, is deskun- digheid ook zeer belangrijk. De voorschriften moeten niet worden gezien als een receptenboek voor constructief ontwer - pen. Dat een constructie aan de voorschriften voldoet, wil niet zeggen dat het constructieve ontwerp goed is. De ontwerper maakt namelijk allerlei keuzen die leiden tot krachtswerkingen en gevoeligheden voor afwijkingen, storingen en fouten. Vervolgens worden mechanicamodellen gebruikt die de werke - lijkheid in meer of mindere mate benaderen. De resultaten Het belang van bouwvoorschriften dr.ir. Kees Blom Gemeente Rotterdam, Ingenieursbureau ing. Dick Bezemer Gemeente Rotterdam, Bouw- en Woningtoezicht 1 First, Rotterdambron: Boele & van Eesteren Galerijen Een duidelijk voorbeeld van het ontstaan van een bouwvoor - schrift naar aanleiding van een gebeurtenis is het probleem met galerijen bij flats uit de jaren vijftig tot tachtig. Dat in Leeuwar - den een galerij bezweek, leidde tot onderzoek naar de oorzaak. Daaruit kwam vast te staan dat mogelijk andere galerijen niet veilig zouden zijn. Deskundigen hebben een richtlijn opgesteld om eenduidig, kwalitatief onderzoek mogelijk te maken. Eigenaren werden vervolgens aangespoord de veiligheid van de galerijen te onderzoeken. Dit werd echter in de ogen van het ministerie van BZK onvoldoende opgevolgd. Wat volgde was een zoge - noemde aanwijzing van de verantwoordelijke minister waarin een onderzoekplicht werd opgelegd aan de eigenaren. Het belang van bouwvoorschriften 3 2016 Het belang van bouwvoorschriften 3 2016 6 thema toepassing van ultra-hogesterktebeton (UHSB). Dat dit materiaal nog slechts op beperkte schaal wordt toegepast, wordt wel eens toegedicht aan het ontbreken van voorschriften. Maar klopt deze opvatting wel? Iemand uit de lucht- en ruimtevaart zei eens dat als we eerst voorschriften nodig zouden hebben, we nooit hadden gevlogen. De aanleg van een UHSB-brug aan de Hoekersingel in Rotterdam is een prachtige casus die illustreert wat er nodig is als een voorschrift ontbreekt (zie kader 'UHSB- brug Hoekersingel'). Het ontbreken van voorschriften kan leiden tot een traject waarin deze alsnog worden ontwikkeld. In dat geval wordt, vooruitlopend op een norm, een preadvies voor een richtlijn opgesteld. Vervolgens kan de richtlijn, nadat er ervaring mee is opgedaan en in de praktijk blijkt dat er daadwerkelijk behoefte hiervan worden gebruikt in de toetsing. Maar het werkelijke constructiegedrag wijkt altijd af van het gemodelleerde gedrag en daarmee is de toetsing nooit geheel exact. Een deel van dit probleem wordt met veiligheidsfactoren ondervangen, maar deskundigheid en vakmanschap is nodig om met voorschriften aannemelijk te maken dat een ontwerp ten minste voldoet aan de minimumeisen die daarin worden gesteld. Dat houdt meer in dan het correct en scherp kunnen toepassen van toetsings- regels uit de voorschriften. Ontwikkeling normen Een nog grotere deskundigheid wordt gevraagd indien er geen voorschriften beschikbaar zijn. Een goed voorbeeld is de 2 3 Proefbelasten Proefbelasten om de constructieve veiligheid van bruggen en viaducten aan te tonen, biedt een aantal aantrekkelijke voor- delen. Maar het heeft ook een keerzijde. In een zeer recent onderzoek van dr.ir. Andrija Blagojevi? aan de TU Delft, wordt beschreven dat chloride-indringing in beton in sterke mate wordt bepaald door de scheuren in het beton. De scheuren worden bepaald door de zwaarste belasting uit het verleden. En dat zou wel eens de proefbelasting zelf kunnen zijn. Daarmee resulteert de proefbelasting dus in een ongewenste aanslag op de duurzaamheid. De behoefte bestaat aan een geaccepteerde (genormeerde) methode van proefbelasten, waarbij bijvoorbeeld door middel van extrapolatie met een lagere belasting kan worden gewerkt. 7 2 Duurzame modulaire UHSB-brug aan de Hoekersingel in Rotterdam foto: FDN Engineering3 Proefbelasten viaduct Vlijmen-Oost aan is, in een norm worden opgenomen. Hierbij zijn deskundigen vanuit alle gelederen betrokken (bijvoorbeeld bouwers, fabri- kanten, leveranciers, kennisinstituten, bevoegd gezag) voor een evenwichtige inbreng. Het is bij de ontwikkeling en onderhoud van normen erg belangrijk om input te krijgen vanuit de meest recente onderzoeksprogramma's van kennisinstellingen. Bij een goede samenstelling van een normcommissie mag deze groep niet ontbreken aan tafel. Soms komt het voor dat na een pre- advies wordt gestopt, omdat er te weinig houvast is en er nog meer kennis of ervaring nodig is. Internationale harmonisering De laatste decennia is een grote internationale invloed op voor - schriften te herkennen. Wat betreft de betonwereld speelt fib (fédération internationale du béton) een belangrijke rol met het opstellen van Model Codes. Deze Model Codes bevatten regels die mogelijk in de toekomst in de Eurocode terecht kunnen komen. Er zijn talloze internationale commissies waarin de inhoud wordt bepaald van zowel de Model Codes als de Euro- code. Naast de Eurocode zijn er ook de nationale bijlagen. Over het algemeen komen die tot stand binnen commissies die in Nederland actief zijn. Totstandkoming normen Voorschriften komen niet vanzelf tot stand. Van een initiatief tot uiteindelijk het voorschrift zijn mensen vanuit vele geledingen betrokken. Meedenken en -schrijven aan richtlijnen en deel- name aan voorschriftencommissies zijn belangrijke manieren om invloed te hebben op de voorschriften zelf. Over het alge- meen zijn het vakmensen in de civiele en utiliteitswereld die hun steentje bijdragen. Dat de voorschriften veel invloed hebben op onze dagelijkse praktijk, weerspiegelt zich echter niet in de deelnamebereidheid aan het totstandkomingsproces. Slechts een beperkte groep mensen voelt zich geroepen deel te nemen. In veel gevallen staat hier geen (of geen toereikende) vergoeding tegenover. Belanghebbenden stellen mensen beschikbaar, soms is er een budget, bijvoorbeeld vanuit een ministerie, departement, gemeente of marktpartij. Maar soms is er ook geen financiering en dat is dan vaak een aanwijzing dat het belang van of de behoefte aan een activiteit of initiatief niet wordt onderschreven. Het is daarom ook een vorm van zelfregulering: voorschriften maken op zich, kan geen doel zijn. Hoe werkzaamheden rondom voorschriften worden gefinan- cierd, is niet altijd duidelijk en nodigt niet uit tot deelname. In veel normcommissies woeden nu vaak discussies over het financieren van cruciale activiteiten, terwijl de commissies juist de inhoud van de voorschriften moeten laten prevaleren. Aangezien een financieringsstructuur niet autonoom tot stand is gekomen, moet het ? gezien het belang van de voorschriften ? de rol van de overheid zijn deze structuur te borgen. Daarbij UHSB-brug Hoekersingel Hoe kan worden aangetoond dat een UHSB-brug voldoende veilig is? Van groot belang is dat de essentie van de bestaande voorschriften wordt gerespecteerd. Directe toetsing van UHSB volgens rekenregels uit de Eurocode was bij het ontwerp van de UHSB-brug aan de Hoekersingel in Rotterdam echter niet moge - lijk. Die rekenregels bestaan immers (nog) niet. Rekenregels uit Frankrijk (SETRA-AFGC) konden wel helpen, maar die zijn niet aangewezen in de Nederlandse voorschriften. Proefbelasten kan ook, maar hoe dan precies? Ook daarvoor ontbreken (nog) adequate voorschriften (zie ook kader 'Proefbelasten'). In dit geval is met bevoegd gezag een traject afgesproken om tot overtuiging te komen. Er is dan wel een bevoegd gezag nodig dat openstaat voor innovaties. Het doel is echter niet alleen het bevoegd gezag te overtuigen, maar ook opdrachtgever en aannemer. Essentieel is namelijk dat alle partijen meewerken en bijdragen aan de bewijsvoering dat de constructie veilig is. Het rekenkundige ontwerp is uitgevoerd op basis van logische mechanica. Gelukkig wordt dat nog onderwezen. De constitu- tieve relaties (verband tussen spanning en rek) zijn ontleend aan de Franse rekenregels. Een positieve second opinion van een door alle partijen gerespecteerde hoogleraar (in dit geval prof. Joost Walraven) werd noodzakelijk geacht. Ook werd afgespro - ken een finale proefbelasting uit te voeren op basis van UGT- belastingen (inclusief factoren). Dit laatste leidde tot discussie over aansprakelijkheid van de aannemer. Die stelde geen verant - woordelijkheid te kunnen nemen voor scheurvorming ten gevolge van deze belasting. Immers, normaliter wordt een brug niet boven BGT belast. Daar moeten afspraken over worden gemaakt en inspectiemomenten worden ingevoerd. Bovenal werd belangrijk op basis van verwachtingswaarden te voorspel- len of inderdaad onoverkomelijke scheurvorming zou optreden die een bedreiging zouden vormen voor de duurzaamheid. De daadwerkelijke proefbelasting op UGT-niveau leidde conform verwachting niet tot excessieve scheurvorming en daarmee was de constructieve veiligheid aangetoond. Duidelijk is wel geworden dat alle belanghebbenden veel kennis moeten hebben om tot overeenstemming te komen indien er geen voorschriften zijn. Voorschriften zouden in dit geval hebben kunnen helpen om het ontwerp- en overlegproces te versnellen en acceptatie door alle belanghebbenden efficiënter te maken. moet er naast de nationale organisatie vooral aandacht zijn voor internationale invloed. Als geen invloed wordt uitgeoefend op de internationale ontwikkeling van voorschriften, kunnen voorschriften van kracht worden die ongewenste consequenties kunnen hebben. Het belang van bouwvoorschriften 3 2016 Het belang van bouwvoorschriften 3 2016 8 thema 4 Het FAXX-gebouw in Tilburg, duurzaam ontwikkeld volgens de richtlijnen van BREEAM Excellent weinig mogelijk cement in beton toe te passen of om cement te vervangen door andere bindmiddelen. Zijn de effecten van die trends wel voldoende duidelijk? Dagelijks worden politiek en opdrachtgevers beïnvloed vooral maar mee te gaan in die ontwikkelingen. Gelukkig schrijven de voorschriften eisen voor aan het materiaal dat zich beton mag noemen en wordt de lobby deze eisen te laten vallen vooralsnog weerstaan. Daarmee worden de wakende normcommissies nogal eens bestempeld als conservatief, maar dwingt het ook de juiste bewijsvoering te leveren waarom aanpassing van voorschriften acceptabel zou moeten zijn. Een gedragen en algemeen geaccepteerde onder - bouwing is nu eenmaal noodzakelijk. Bestaande constructies Een volgende trend is dat de laatste jaren de aandacht voor bestaande constructies geweldig is toegenomen. In dat kader is de behoefte ontstaan met voorschriften aan te tonen dat de bestaande constructies voldoende veilig zijn. Op rekenregel- niveau is NEN 8700 ontstaan. Dat heeft ook enige tumult veroorzaakt. Want hoe streng moet je zijn bij bestaande contructies die in de dagelijske praktijk veiligheid aantonen? In een recent opinieartikel in het Financieel Dagblad [3] werd de noodzakelijke vervanging van ongeveer 10 000 gemeentelijke bruggen als 'regelrechte' kapitaalvernietiging bestempeld. Het artikel kreeg landelijke aandacht en leidde tot vragen aan Hiervan kunnen de gevolg-kosten vele malen hoger zijn dan de kosten die nodig zijn voor internationale deelname. Beschikbaarheid normen Er woedt een netelige discussie over de aanschafkosten van normen. Sinds begin dit jaar zijn de normen waarnaar in wet wordt verwezen vrij beschikbaar. Althans, de ministeries betalen ervoor. Dit geldt dan weer niet voor normen met inter - nationale oorsprong (CEN). Tevens wordt gesteld dat gezien het gelijkheidsbeginsel ook op basis van andere normen een en ander kan worden aangetoond. Kortom, een onheldere situatie en mogelijk zouden de met collectieve kennis opgestelde voor - schriften toch beter collectief vrij toegankelijk worden. Trends Er zijn diverse maatschappelijk trends waarop bouwregel geving invloed heeft of zou moeten hebben. Een aantal trends wordt genoemd. CO 2 Een maatschappelijke trend is de behoefte aan minder materiaal- gebruik en een lagere CO 2-footprint. De lobby neemt toe om zo 4 9 5 De nieuwe Stadscampus van Saxion in het centrum van Enschede is gebouwd met beton met een lage CO 2-footprint foto: ABT bv moeilijk op te sporen. Wellicht is die informatie er wel, maar is zij niet eenvoudig toegankelijk en vindbaar. Voorschriften zijn een hulpmiddel voor technici en niet voor juristen. Het komt bij het bevoegd gezag maar al te vaak aan het licht dat er 'juri- disch' wordt geconstrueerd op de nullijn. Daar zou (meer) kennis van opdrachtgevers voor de gevolgen ? als eerder al gememoreerd ? zeer wenselijk zijn. Invloed Uit het voorgaande blijkt waar voorschriften voor dienen en wat aanleidingen zijn ze te ontwikkelen. Duidelijk is ook dat ze steeds verder moeten en zullen worden doorontwikkeld. Voor - schriften hebben een belangrijke invloed op ons werk maar zijn ook een product van onszelf. Het is goed te realiseren dat we er zelf aan kunnen bijdragen. ? ? LITERATUUR 1 http://www.ifmmodels.com 2 https://nl.wikipedia.org/wiki/Woningwet 3 http://fd.nl/opinie/1118384/miljardenverspilling- om-bruggen-te-verbeteren minister Schultz in de Tweede Kamer. Bij 'gebrek aan beter' zouden bruggen in bijvoorbeeld woonwijken moeten worden getoetst op dezelfde verkeersbelastingen die gelden voor grote doorgaande snelwegen. Niet zo gek dat het idee bestaat dat vooral de oudere bruggen deze toets niet doorstaan. In de letter van de voorschriften kan daarvan worden afgeweken op basis van extensieve lokale metingen waarop een behoorlijk ingewik- kelde wiskundige bewerking moet worden uitgevoerd. Hier ontstaat behoefte aan belastingsmodellen of toetsingsconcepten die meer rechtdoen aan het basisprincipe dat een constructie de verwachte belastingen moet kunnen weerstaan. In een woonwijk is de verwachting toch anders dan op een doorgaande snelweg. Juridisering En dan is er nog de trend die volgt uit de juridisering. De bouwvoorschriften zijn voor een deel gevat in wetten, een ander deel bestaat uit bijvoorbeeld de Eurocode. Soms ontstaat het gevoel dat Eurocodes worden geschreven alsof het wetten zijn, zo zuiver in de tekst, dat niet zelden wordt gezegd dat minder tekst voor minder discussie zorgt. En met minder tekst gaat essentiële informatie voor technici verloren omdat de reden waarom een voorschrift is opgesteld niet meer wordt vermeld. Mogelijk is dat een zegen voor de juridische kant van het bouwen, maar het is de vraag of het het deskundige gebruik respecteert. Achtergronden van de voorschriften zijn ook 5 Het belang van bouwvoorschriften 3 2016