A r c h i t e c t u u r & o n t w e r pContrac t vor m ingcement 2008 6 21prof.dr.ir. H.A.J. de Ridder c.s., TU Delft, fac. CiTGAl sinds ruim een halve eeuw is duidelijk dat er veel kanworden verbeterd aan organisatie van bouwprojecten.Traditionele aanbestedingen resulteren teveel in prijscon-currentie waardoor er te weinig ruimte is voor innovatie.Er bestaat daarom al lang de behoefte aan meer integra-tie. Die integratie krijgt vorm in innovatieve contractsvor-men zoals D&C, PPS en DBFMO. Of we met deze nieuweontwikkeling bereiken wat we willen is echter sterk devraag.H e t b e s t e kBijna twee eeuwen heeft de bouwsector wereldwijdop dezelfde manier gewerkt: De opdrachtgever spe-cificeert de functies die hij in en rond het bouw-werk vervuld wil zien. Dat gaat over kwantiteit. Dankomt de adviseur ? meestal een architect ? diemateriaal, structuur, massaverdeling en vlekken-plannen maakt. Dat gaat over vorm. Ten slotte komtde aannemer in actie die bepalend is voor de tech-niek. Dat gaat over de kwaliteit.De adviseur/architect is altijd nodig geweest omdatopdrachtgevers nooit een contract met een aanne-mer kunnen en willen sluiten zonder precies teweten wat ze krijgen. Om die reden stelt de advi-seur/architect een bestek op.In de tweede helft van de vorige eeuw werd hetduidelijk dat er nogal wat bezwaren kleven aan dezeambachtelijke werkwijze. Immers, er wordt telkenseen uniek, eenmalig bouwwerk ontworpen engespecificeerd, dat vervolgens door een aannemerwordt gerealiseerd. Die aannemer koopt op preciesdezelfde wijze ongeveer 80% van het werk in bijonderaannemers. Er is dus sprake van een gefrag-menteerde supply chain, waarvan alle spelers ietsVAN BESTEKNAAR PPS1 |Het RingvaartaquaductHaarlemmermeer in deHSL Zuid, een van degrootste PPS-contractenooitRevolutie of evolutie in de publieke uitbesteding?A r c h i t e c t u u r & o n t w e r pContrac t vor m ing22 cement 2008 6maken wat een andere speler, die eerder in hetproces zit, heeft verzonnen. Dit is kenmerkendvoor de bouwsector. Alle aanbieders in de keten ?hoofdaannemer, onderaannemers en leveranciers? kunnen zich alleen onderscheiden met hun lageprijs. De consequenties zijn niet gering:1 Er wordt door de aannemers weinig tot geen winstgemaakt omdat bij een prijscompetitie met vrijemededinging het werk volgens de economischewetten altijd naar een speler gaat die voor de kost-prijs aanbiedt. Het laatste heeft op vele plekken inde wereld geleid tot vooroverleg over werkverdelingen prijsafspraken; Nederland was het eerste landwaar dit in volle omvang naar boven kwam.2.De kwaliteit van bouwwerken laat te wensen overomdat er gefragmenteerd aan gewerkt wordt.3.Met uitzondering van de componentenleveran-cier wordt er niet ge?nnoveerd, omdat men alleenmaar mag maken wat al op papier staat. Gegevende prijsconcurrentie is innovatie bovendien veelte risicovol.4.Er wordt gezocht naar gebreken in de specificatie,waarmee meerwerk kan worden gecre?erd enalsnog winst kan worden gemaakt.5.Minder competente spelers krijgen een groterekans het werk te bemachtigen, omdat ze de risi-co's van een werk niet zien en daardoor met eenlage prijs komen.6.Het bouwproces ontaardt in een georganiseerdeoorlog omdat elke speler die hoger in de hi?rar-chie zit probeert zijn onderaannemer harder uitte knijpen dan hijzelf wordt uitgeknepen. Uit-knijpen heeft tot gevolg dat partijen op de televeren zaken proberen te sjoemelen. Niet voorniets was er veel toezicht nodig op de bouwplaatsom alles in de gaten te houden.Dit alles heeft geleid tot een groot wantrouwentussen vooral publieke opdrachtgevers en aanne-mers. Dat wantrouwen speelt nog steeds een groterol en is bepalend voor de inrichting van de meerge?ntegreerde contractsvormen. In het navolgendewordt besproken van wat er binnen de ge?nte-greerde contractvormen gedacht en gedaan wordt.D & C - c o n t r a c t e n : d e v o o r w a a r t s ei n t e g r a t i eHalverwege de vorige eeuw begon het denken overmeer integratie in de bouwketen. In de normalewereld zou worden begonnen met het veranderenvan de relaties (de manier van werken met elkaar).Dan kan de organisatie van het bouwen andersworden ingericht wat vervolgens juridisch is vast te2 |A59 is het eerste wegen-bouwproject dat met PPStot stand is gekomenA r c h i t e c t u u r & o n t w e r pContrac t vor m ingcement 2008 6 23leggen. Onze Rijnlandse cultuur begint meestalmet organisatie, dan volgen de relaties en dan komtde juridische afdichting. De Angelsaksische cultuurstart eerder met de juridische aspecten. Als datgeregeld is dan denken ze aan de organisatie om teeindigen bij de relaties.Terwijl in Nederland werd gewerkt aan integratiedoor een andere organisatie (bouwteam) werden inEngeland de ge?ntegreerde contracten ge?ntrodu-ceerd. Hun idee is dat met het wijzigen van decontractvorm vanzelf het doel, het integreren vanontwerp en uitvoering, wordt bereikt.Er kan worden vastgesteld dat het Angelsaksischecontractuele denken een groot deel van de wereldheeft veroverd. Hoewel het vooral in de begintijddoor de aannemerij nauwelijks werd beseft, bete-kent het D&C-contract een enorme verschuivingvan verantwoordelijkheden, verplichtingen en aan-sprakelijkheden van opdrachtgever naar hoofdaan-nemer. Immers, traditioneel was de opdrachtgeveraltijd verantwoordelijk en aansprakelijk met ener-zijds een architect die risicoloos alleen op inspan-ningsverplichting werkt en anderzijds een hoofd-aannemer die precies maakt wat er op papier staat.In D&C komen in theorie de verantwoordelijkhe-den, verplichtingen en aansprakelijkheden bij dehoofdaannemer te liggen. Een probleem is dat deD&C-hoofdaannemer lang niet de bevoegdhedenheeft die de opdrachtgever heeft. Een nog groterprobleem is dat de D&C-hoofdaannemer nog steedsin de traditionele, ambachtelijke wereld werkt. Nogsteeds besteedt hij 80 procent van het werk traditio-neel uit. Hij specificeert en de onderaannemersbieden aan voor een zo laag mogelijke prijs. Dehoofdaannemer vecht nog steeds een oorlog uit. Nuniet meer extern tussen aannemer en opdrachtge-ver maar intern tussen hoofdaannemer en onder-aannemers. Hier kan worden geconcludeerd datD&C weliswaar een ge?ntegreerd contract is, maardat tot op de dag van vandaag de aanbiedende ketenbepaald niet ge?ntegreerd is en dat ook de proces-sen op geen enkele manier ge?ntegreerd zijn.Het blijkt dat het bouwproces met alleen een D&C-contract dus nog niet verandert. De publiekeopdrachtgever wil uiteraard nog steeds preciesweten wat hij geleverd krijgt, voordat hij een con-tract ondertekent. Geen enkele publieke opdracht-gever haalt het in zijn hoofd om bijvoorbeeld eenoeververbinding te vragen waarbij de aanbieder zelfmag bepalen of het een brug, tunnel, pont of eenkabelbaan is. Behoudens het allereerste publiekeD&C-werk in Nederland (de Maeslantkering in deNieuwe Waterweg, zie kader) wordt er door ofvanwege de publieke opdrachtgever dus nog steedseen ontwerp gemaakt. Dat ontwerp wordt tegen-woordig zogenaamd slechts functioneel tot in detailgespecificeerd, maar in feite wordt het daarmee ookin architectonische en technische zin gespecifi-ceerd. Dit gebeurt ook al vanwege de besluitvor-ming rondom de ruimtelijke ordening in ons land.De D&C-aanbieder heeft in de praktijk vrijwel geenvrijheid om met een eigen ontwerp te komen. EenD&C-contract is dus op zijn best een Engineeringen Construct contract. Vaak is het een DetailedEngineering en Construct contract.In de selectie- en gunningsfase wordt de matebepaald waarin aanbieders voldoen aan alle eisenen de prijs die zij daarvoor vragen. De ambtenarenmoeten letten op enerzijds doelmatigheid, wat bete-kent dat het bouwwerk voor de laagste prijs moetworden ingekocht en anderzijds rechtmatigheid,wat betekent dat er pas betaald wordt als er daad-werkelijk conform de specificaties is geleverd.Voor wat betreft de doelmatigheid moeten de D&C-aanbieders dus een vaste prijs afgeven. Dat is duseen prijs voor een uniek, eenmalig te leverenproduct, dat in de contractperiode nog moet wordenuitgedetailleerd. Normale mensen durven dat nooit.Aannemers doen dat wel. In een korte periodedetailleren ze, schatten de risico's in en wegen dataf tegen hun gretigheid. Uiteraard onderschatten zede inspanningen en komen meestal bedrogen uit.Dit wordt door 'kenners' weleens het prijsvoordeelvan ge?ntegreerde contracten genoemd. Vanwegede risico's en de tijdsdruk haalt een D&C-aanbiederhet niet in zijn hoofd om ook maar iets werkelijksinnovatiefs te doen. Het gebruik van het adjectief'innovatief' voor D&C-contracten is onzinnig.Voor wat betreft de rechtmatigheid is er vanwegehet nog steeds volop aanwezige wantrouwen eencontroleprobleem met het ge?ntegreerde contract.3 | PPS is feitelijk niet zonieuw. Al in 1665 werdop initiatief vanConstantijn Huijgens deScheveningse Zeestraet(tegenwoordigScheveningse weg) aan-gelegd met private gel-den. Wel betaalde degemeente Den Haag dehelft, de rest werd gefi-nancierd met tolgelden.Om illegaal gebruiktegen te gaan, was deweg omgeven doordoornstruikenA r c h i t e c t u u r & o n t w e r pContrac t vor m ing24 cement 2008 6In plaats van de traditionele opzichter die de dingencontroleerde voordat ze definitief werden geplaatst,geheid, gestort of gestapeld, worden nu de proces-sen beoordeeld. Dat is een hele toer. Immers, jebent in de ge?ntegreerde contracten bezig met decontrole van een gefragmenteerd proces. Dat heeftbehoorlijke proporties aangenomen. Er kan wordengeconstateerd dat het op het raakvlak opdrachtge-ver/opdrachtnemer niet meer om de inhoud gaat,maar alleen nog maar over het proces. Over delange lijst met projecten die misgaan, budgetten dieworden overschreden, opleveringen die over tijdzijn, vertragingen, stilleggingen, betalingsachter-standen, instortingen, verzakkingen, hoor jeniemand. Wel maakt men zich druk over het metoude wijn vullen van nieuwe zakken. Systems Engi-neering en Systeem Gerichte Contractbeheersingzijn de erfgenamen voor ouderwetse kwaliteitscon-trole achteraf. Functioneel Specificeren is in depraktijk het ouderwetse bestekschrijven waarbij dekleinste onderdelen uiteindelijk worden weggela-ten. En de kwaliteit wordt beoordeeld op de plannen,en de toetsing op die plannen. De D&C-aanbiedermoet heel veel plannen maken: kwaliteitsplannen,deelkwaliteitsplannen, uitvoeringsplannen, ont-werpplannen, inkoopplannen, acceptatieplannen,vergunningsplannen, verificatieplannen, validatie-plannen, validatieplannen voor verificatie, verifica-tieplannen voor validatie (zonder dat het verschilbekend is), communicatieplannen, informatieplan-nen, keuringsplannen, verrekeningsplannen, inpas-singsplannen, groenplannen, ARBO-plannen, vei-ligheidsplannen, etc. Dit alles bevestigt deuitzonderlijke fragmentatie in de bouw en de merk-waardige manier waarop integraal wordt uitbesteedin een context van wantrouwen. Een ding is zeker:de gezamenlijke Nederlandse adviseurs spinnen erbehoorlijk garen bij. Ze helpen de publiekeopdrachtgevers niet alleen bij het opmaken van deomvangrijke contractdocumenten en vraagspecifi-caties, maar helpen de D&C-aannemers ook nogeens met de plannenmakerij.D B M ( O ) - c o n t r a c t e n : n a d e v o o r w a a r t s eo o k d e a c h t e r w a a r t s e i n t e g r a t i eNadat de voorwaartse integratie zijn plaats in debouwwereld had gevonden en in ieder geval voor depublieke opdrachtgevers vanwege de prijscompetitievoordelig uitviel, kwam vanuit Engeland een nieuwegeneratie ge?ntegreerde contracten aanwaaien. Naastde voorwaartse integratie werd ook contractueel ach-terwaarts ge?ntegreerd. De gedachte was dat D&C-aannemers met hun onderschatte kosten, hunenorme risico's en hun traditionele proces vaak metde rug tegen de muur opereerden en daardoor in deverleiding zouden kunnen komen te sjoemelen metde kwaliteit. Niet ondenkbeeldig omdat de traditio-nele opzichters in de D&C-contracten zijn verdwe-nen en de aannemers zelf de kwaliteit moetenborgen. Dat gaat niet altijd goed. Vandaar dat deD&C-contracten vrij snel werden voorzien van eenonderhoudsperiode waarin de aanbieder de volledigeverantwoordelijkheid had voor het goed functione-ren van het bouwwerk en al de daarbij horendewerkzaamheden moest bekostigen. De eerste DBM-contracten werden voorzien van 5 jaar onderhoud.Dat werd snel 10 jaar en tegenwoordig worden ersoms wel contracten met 35 jaar onderhoud geslo-ten. Daarin werden de operationele processen ge?n-tegreerd. Daarmee was het DBMO-contract, waarinalle processen in een ge?ntegreerd langjarig contractzitten, een feit. Maar er geldt nog steeds dat noch deorganisatie noch de processen ge?ntegreerd zijn.D B F M O - c o n t r a c t e nDankzij de benarde overheidsfinanci?n ontstond inde tweede helft van de vorige eeuw in Engeland hetidee voor private financiering van overheidsprojec-ten in de gezondheidszorg, onderwijs en infrastruc-tuur. De armlastige overheid kon daarmee zeer veelin gang zetten en later pas betalen. Hoewel Neder-land in het geheel niet in geldnood zat, kwam ditPPS-denken onder de bezielende leiding van ener-zijds het ministerie van Financi?n en anderzijds deDBMO-adviseurs, ook in Nederland. Er zijn nu in4 |Maeslantkering in deNieuwe waterwegA r c h i t e c t u u r & o n t w e r pContrac t vor m ingcement 2008 6 25Nederland ongeveer tien PPS-projecten gaande. Hetis de vraag of dit een succes is: er is nog steeds geenevaluatie gedaan naar de daadwerkelijke veranderin-gen op de processen binnen deze projecten! Dat ervernieuwingen zijn, is ongetwijfeld waar. Maar zijndeze ook uniek en voorbehouden aan de PPS-struc-tuur? Iedereen weet dat het duurder is als je iets opafbetaling koopt. Je doet het daarom alleen als jegeen geld hebt. Een ander aspect is dat de prioritei-ten van publieke projecten moeten worden bepaalddoor de publieke organen. Door private financieringwordt het overzicht bemoeilijkt. In Engeland komtmen er al op terug omdat een groot deel van hetpublieke geld naar de verplichtingen van vroegerePPS-en gaat en er nu geen geld meer is voor deleerkrachten en verpleegsters. Er is, ook weten-schappelijk, in Engeland nu grote twijfel over dedaadwerkelijke meerwaarde van deze PFI's (PrivateFinance Initiatives), en in de praktijk komen er ookbijna geen nieuwe PFI's meer op de markt.In Nederland worden deze negatieve signalen gene-geerd, en wordt de private financiering gezien alseen drukmiddel om gerommel tegen te gaan. Debanken stellen toezichthouders aan en draaienonmiddellijk aan de renteknop als deze dames enheren beginnen te piepen. Financiering is nu hetultieme middel om aannemers in de tang te hebben.Maar hebben we daarom deze contractvorm nodig,of maken we er gewoon misbruik van? Het wan-trouwen is nu ge?nstitutionaliseerd. De banken ende juristen hebben het heft in handen. De leidingvan de grote projecten ligt in handen van mensendie zijn gespecialiseerd in kleine lettertjes (juristen)en kleine cijfertjes (accountants).A f s l u i t e n dMet de PPS (DBFMO) generatie ge?ntegreerde con-tracten zijn we weer terug bij af. De cyclus is rond.Er wordt weer een dik bestek gemaakt, we noemendat outputspecificaties, en contracteren nu ook nogalle processen voor een lange periode. De produc-ten en processen worden volledig door de publiekeopdrachtgever vastgelegd, er wordt gegund oplaagste prijs en de gefragmenteerde keten wordtelke keer opnieuw samengesteld om elke keer weeropnieuw het wiel uit te vinden. De bank is denieuwe opzichter. Er worden astronomische bedra-gen uitgegeven aan de tenders waardoor nog slechtsenkele partijen mee kunnen doen. Het is de vraagof we dit allemaal willen. De Eerste Kamer legdeonlangs wel indirect de vinger op de zere plek voorwat betreft de trend in de Nederlandse uit- en aan-bestedingen: bureaucratisch, geen innovatie, etc.Waar het echt aan mankeert is dat de effectiviteitniet in de competitie wordt gezet. Als je dat wel doetdan krijg je gewoon een product/service zoals in degewone wereld met foutloze, duurzame bouwwer-ken. Met zaken als garantie, inruil, marketing enaanbiedingen in plaats van langjarige contracten.Competitie drijft de innovatie aan en integraleketens zijn dan voorwaarde om te overleven. Vandit beeld raken we steeds verder af en niemanddurft er wat van te zeggen. We zien dat de contrac-ten in de bouwsector zijn ge?volueerd, maar vaneen revolutie, die de ambachtelijke bouw naar eenindustri?le bouw brengt, is geen sprake. Op dekeper beschouwd is alles bij het oude gebleven... nM a e s l a n t k e r i n gDe toenmalige minister Smit Kroes zette met haarversie van D&C de wereld op zijn kop. Met drie rand-voorwaarden, drie eisen en twee wensen op een halfA4-tje ontketende zij een ongekende competitie voor delevering van de Stormvloedkering in de Nieuwe Water-weg (Maeslantkering). Het resultaat was niet gering.Een kwalitatief hoogwaardig ding voor iets meer dande helft van het uitgetrokken budget. Door de over-name van de ontwerpverantwoordelijk en een paarongelukkige ingrepen is de faalkans op papier ietsminder geworden maar met wat gezond verstand is deveiligheid nog steeds boven elke verdenking.