C o n s t r u c t i e & u i t v o e r i n gTo etsings ver sch illen48 cement 2007 4De bouwregelgeving, de vergun-ningprocedures en de systemenvan bouwtoezicht in West-Euro-pese landen zijn op hoofdlijnenvergelijkbaar. Wel zijn er opmer-kelijke verschillen in de uitwer-king van de regelgeving en deverdeling van taken en verantwoor-delijkheden bij de toetsing en con-trole van de voorschriften. Deafgelopen jaren heeft het Onder-zoeksinstituut OTB onderzoekverricht naar de regelgeving enhet bouwtoezicht in Belgi?, Dene-marken, Duitsland, Engeland &Wales, Frankrijk, Noorwegen enZweden (1). In deze bijdragebeschrijven we de belangrijkstekenmerken van de bouwregelge-vingstelsels en de vergunnings-procedures. Bij dat laatste gaan wevooral in op de organisatie en uit-voering van de toetsing van bouw-aanvragen en de inspectie op debouwplaats. Centraal staat de ver-deling van taken en verantwoorde-lijkheden over de verschillendebetrokken partijen in het proces.C a t e g o r i s e r i n gWe hebben de bouwtoezichtsyste-men in de beschouwde landengeordend op basis van publiekeversus private verantwoordelijk-heid voor de toetsing van debouwplannen en de inspecties opde bouwplaats. Welstandstoezichten ruimtelijke ordeningsvraag-stukken laten we buiten beschou-wing. We onderscheiden de vol-gende drie categorie?n:? de gemeenten zijn verantwoor-delijk voor het verstrekken vande vergunning en voor de uit-voering van de toetsing en deinspecties tijdens de bouw;? de gemeenten zijn verantwoor-delijk voor het verstrekken vande vergunning, maar privatepartijen zijn verantwoordelijkvoor de uitvoering van toetsingen inspecties. Hieronder valtbijvoorbeeld ook de situatiewaarin architecten- en adviesbu-reaus gecertificeerd zijn om detoets aan het Bouwbesluit uit tevoeren. In Nederland is daarrecentelijk mee ge?xperimen-teerd;? private partijen zijn verantwoor-delijk voor het verlenen van de(bouwtechnische) vergunningen de uitvoering van de toetsingen inspectie.In tabel 1 staan de acht landen diein deze studie zijn onderzocht.In de meeste landen kunnenzowel private als publieke organi-saties verantwoordelijk zijn voorde toets van de bouwaanvraag aande technische eisen en de inspec-ties op de bouwplaats. Ookwanneer private partijen dezeBouwtoezicht in andereEuropese landendr.ir. H.J. Visscher en dr. F.M. Meijer, Onderzoeksintituut OTB, TUDelftNederland is in vergelijking met de andere Europese landen niet overmatiggereguleerd, maar behoort wel tot de landen waarin de overheidsbemoeienisbij de toetsing van bouwplannen en inspecties op de uitvoering het grootst is.Dit wil niet zeggen dat ook de totale intensiteit en kwaliteit van toetsing eninspectie in Nederland het grootst is. In andere landen worden delen van detoetsing en inspectie uitgevoerd door private partijen. Als de idee?n geconcre-tiseerd worden om een private (gecertificeerde) toets aan het Bouwbesluit teintroduceren, schuift Nederland weer meer op in de richting van andereEuropese landen.Tabel 1 | Verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de toetsing en inspectiepublieke verantwoordelijkheid publieke verantwoordelijkheid private verantwoordelijkheid voorvoor vergunning, toetsing en inspectie voor vergunning en private vergunning, toetsing en inspectievoor toetsing en inspectie verantwoordelijkheidA. lokale overheid voert toezicht C. lokale overheid besteedt uit, G. erkende private organisaties zijnuit (Nederland, Denemarken, private organisatie is bevoegd om bouw(technische)-Engeland en Wales) verantwoordelijk (Duitsland) vergunningen te verlenen (Engeland en Wales)B. lokale overheid besteedt toezicht D. privaat toezicht voor bepaaldeuit, maar blijft verantwoordelijk bouwwerken verplicht (Frankrijk)(Nederland, Denemarken)E. inspectie door private organisatiewegens eisen van aansprakelijkheiden verzekering (Belgi?, Frankrijk)F. volledige verantwoordelijkheidvoor opdrachtgever/aanvragerom toezicht te regelen viazelftoezicht of uitbesteden(Noorwegen, Zweden, Duitsland)C o n s t r u c t i e & u i t v o e r i n gTo etsings ver sch illencement 2007 4 49taken uitvoeren, houdt hetgemeentelijke bouwtoezichtmeestal supervisie.P u b l i e k v e r s u s p r i v a a tHet uitvoeren van bouwtoezichtdoor de gemeente vormt de basisvoor de situatie in alle onder-zochte landen. In Denemarken enNederland is dit momenteel deenige bestaande vorm van toetsingen inspectie. Aan de hand van deNederlandse ervaringen kunnenkanttekeningen geplaatst wordenbij de kwaliteit van deze variant.Zo kan in Nederland de gemeentenauwelijks verantwoordelijkworden gehouden voor de kwali-teit van de inspecties. Bestuurlijken politiek kunnen gemeentenwel verantwoordelijk wordengehouden voor een `voldoende'mate van toezicht, maar onvol-doende toezicht leidt vaak niet toteen erkende aansprakelijkheids-stelling. Verder kunnen de fre-quentie en grondigheid van detoetsing en inspectieactiviteitensterk vari?ren tussen, en somsook binnen, lokale overheden. Ditwordt mede in de hand gewerktdoordat de capaciteit en kwaliteitvan het gemeentelijk bouwtoe-zicht sterk verschilt. Vooral klei-nere gemeenten hebben moeitebij hun taakuitoefening en hetactueel houden van kennis envaardigheden. De administratievelast voor de aanvragers is in dezevariant relatief zwaar. Aan heteind van het ontwerpproces moetvia een uitgebreid documentatie-pakket worden aangetoond dataan de voorschriften wordtvoldaan. Dat is fundamenteelanders in een systeem waarin bij-voorbeeld zelfcontrole een belang-rijke rol speelt en waarin alleeneen toezicht- of controleplan hoeftte worden opgesteld. In Noorwe-gen en Zweden functioneert eendergelijk systeem (situatie `F' intabel 1). De vergunningaanvrageris daar altijd verantwoordelijk voorde uitvoering van de toetsing ende inspecties. De aanvrager moetin een controleplan beschrijvenhoe alle benodigde inspecties ?tijdens het ontwerp en op debouwplaats ? zijn geregeld. Degemeente bepaalt of zij genoegenneemt met zelfcontrole door debetrokken bouwbedrijven (ontwer-pers, bouwkundigen en aanne-mers), of dat zij een onafhanke-lijke inspectie eist door eengespecialiseerde inspectie-instel-ling.In Nederland besteedt hetgemeentelijk bouwtoezicht soms1 | In Frankrijk is toezichtdoor private bedrijvenbij bepaalde gebouwenverplicht. Tuibrug bijMilau.2 | In Duitsland besteedthet gemeentelijke bouw-toezicht veel toetsings-werk uit aan erkendegespecialiseerdebureaus. Mercedes BenzMuseum in Stuttgart inaanbouw.(foto: PERI)C o n s t r u c t i e & u i t v o e r i n gTo etsings ver sch illen50 cement 2007 4overigens een deel van de toetsingen inspectiewerkzaamheden uitaan adviesbureaus. BWT blijft danverantwoordelijk en bepaalt wat ergecontroleerd wordt en op welkniveau. In Duitsland (situatie `C'in tabel 1) is een dergelijke vormvan uitbesteding al langer en opuitgebreidere schaal in de praktijkingebed. Het gemeentelijke bouw-toezicht besteedt veel toetsings-werk (vooral voor de constructieveveiligheid) uit aan erkende gespe-cialiseerde bureaus. Deze zijn ver-antwoordelijk voor hun deel vanhet toezicht. De betrokkenbureaus en de ingenieurs moetenvoldoen aan strenge eisen. Als erfouten voorkomen in delen offuncties van gebouwen die doorhen zijn ge?nspecteerd, zijn debureaus wettelijk aansprakelijk testellen voor eventuele schade.In Belgi? en Frankrijk vormt aan-sprakelijkheid een belangrijk deelvan de kurk waarop het bouwtoe-zicht drijft. Een Franse opdracht-gever/aanvrager is voor bepaaldetypen bouwwerken (bijvoorbeeldbouwwerken met een hoog `bran-drisico'; vooral grote gebouwen)wettelijk verplicht een privaatingenieursbureau in te huren. Denationale overheid bepaalt wan-neer dit private toezicht ingescha-keld moet worden. Daarnaast is inFrankrijk en Belgi? in sommigegevallen in opdracht van de aan-nemer privaat toezicht vereist omte voldoen aan de aansprakelijk-heidseisen en het soms verplichteverzekeringssysteem. In eensysteem dat functioneert op basisvan aansprakelijkheid en verzeke-ringen spelen risico's en kosteneen dominante rol. Dat leidt ertoedat voor sommige gebouwen envoor sommige onderwerpen vande publieke voorschriften, bijvoor-beeld energiezuinigheid, in hetgeheel geen controles worden uit-gevoerd. Ook kan het voorkomendat constructieve veiligheid ofbrandveiligheid niet wordengecontroleerd omdat dit toch aldoor een verzekering wordt afge-dekt.O n t w i k k e l i n g e n i nN e d e r l a n dIn Nederland zijn er serieuze ont-wikkelingen gaande om privateorganisaties bij de controle van detechnische eisen te betrekken. HetOnderzoeksinstituut OTB heeftsamen met SKW Certificatie in2002 in opdracht van VROM een(concept) beoordelingsrichtlijn(BRL) ontwikkeld voor het toetsenvan bouwaanvragen aan het Bouw-besluit. De richtlijn bevat de eisenwaaraan private toetsers moetenvoldoen om in aanmerking tekomen voor een certificaatwaarmee zij bouwplannen zoudenmogen toetsen aan het Bouwbe-sluit. Het certificaat is bedoeld voororganisaties die zelf bouwplannenontwerpen en ontwikkelen, advies-bureaus die in opdracht vanderden bouwaanvragen aan hetBouwbesluit toetsen en gemeente-lijke diensten Bouw- en Woning-toezicht. Op korte termijn kunnende eerste bureaus worden gecertifi-ceerd. Voorlopig gaat het alleen omeen privaatrechtelijke toetsing (aande publieke voorschriften) waarvooralsnog geen rechtstreekse bete-kenis voor de vergunningverleningaan wordt verbonden. Het is echterwel de bedoeling om op termijn,als het systeem zijn kwaliteit enbruikbaarheid heeft bewezen, in deWoningwet te regelen dat dezetoets een volwaardig alternatief kanzijn voor de gemeentelijke toets.Ook dan is het nog een vrijwilligalternatief. Dat zou de situatie inNederland in grote lijnen vergelijk-baar maken met die in Engeland(situatie `G' in tabel 4). In Neder-land zullen de erkende inspecteursalleen niet de bevoegdheid hebbenom een bouwvergunning af tegeven, in tegenstelling tot hunEngelse collega's. De aanvrager/opdrachtgever kan kiezen tussengemeentelijk of privaat toezicht.Een private inspecteur heeft overi-gens niet dezelfde bevoegdhedenals het gemeentelijk bouwtoezicht.Bij conflicten over de vraag ofvoldaan is aan de voorschriften(vooral tijdens de bouw), moet deprivate inspecteur de gemeenteinschakelen.O n t w i k k e l i n g e n i n E u r o p aEr is in algemene zin sprake vaneen groeiende harmonisatie vanbeleid en voorschriften op Euro-pees niveau. Dit zien we ook in debouwsector en op het gebied vanbouwvoorschriften. Tot nu toe isdit echter beperkt gebleven tot hetproductniveau en de bepalingsme-thoden. De huidige harmonisatievan bouwvoorschriften op hetEuropese niveau vindt plaats ophet niveau van bouwproducten diemoeten voldoen aan Europeseeisen om te mogen wordengebruikt in bouwwerken. DeEuropese Richtlijn voor Bouwpro-ducten is op zichzelf al een stevigefundering waarop toekomstigeontwikkelingen van technischeeisen gebaseerd kunnen worden.De richtlijn wordt gevolgd doorharmonisatie van bepalingsmetho-den (rekenregels) in de vorm vanEurocodes. Als de Eurocodesworden ge?mplementeerd in detechnische voorschriften in de ver-schillende landen, zou dat een cru-ciale stap kunnen zijn naar een3 | In Engeland en Walesgaat privaat en publiektoezicht samen op(foto: Concrete Centre)C o n s t r u c t i e & u i t v o e r i n gTo etsings ver sch illencement 2007 4 51verdere harmonisering van bouw-voorschriften. Naast deze ontwik-kelingen binnen de EuropeseUnie, zijn er ook internationaletrends in de beleidsontwikkelin-gen, zoals deregulering en de pri-vatisering van het bouwtoezicht dieeen impuls kunnen geven aan eenverdere uniformering. De trendom voorschriften in de vorm vanprestatie-eisen te formuleren, biedteen goede voorwaarde voor eenmeer uniforme formulering van detechnische eisen aan gebouwen.De toenemende privatisering vantechnisch bouwtoezicht zou in detoekomst kunnen leiden tot eenuniform systeem voor specificatieen erkenning van privaat bouwtoe-zicht. Een dergelijke ontwikkelingzou kunnen bijdragen tot een openmarkt en internationalisatie vanbouwactiviteiten. Kortom, we ver-wachten dat de stelsels van bouw-regelgeving in Europa de komendedecennia verder naar elkaar toezullen groeien. Hierbij moet welworden aangetekend dat regelge-vingsystemen het resultaat zijn vaneen complexe combinatie van ont-wikkelingen op het terrein van degeschiedenis, traditie, cultuur enbouwpraktijk in de afzonderlijkelanden.K w a l i t e i t s b o r g i n gDe kwaliteit, vaardigheden encompetenties van bouwinspec-teurs moeten boven elke twijfelverheven zijn. In Nederland zienwe nogal eens wat verschillentussen de frequentie en grondig-heid van de toets van de bouwaan-vraag en de buiteninspecties. Ditheeft mede te maken met degrootte van de lokale bouw- enwoningtoezichten.Gecertificeerd toezicht kan eenstap in de goede richting beteke-nen. Zelfcontrole biedt in principeeen goede mogelijkheid voor eeneffici?nt systeem van toezicht eninspectie in de praktijk. Tijdens deontwerpfase moeten de architec-ten en de adviseurs de controle opnaleving uitvoeren. Hetzelfdegeldt voor de inspecties op debouwplaats die het best kunnenworden uitgevoerd door de bouw-bedrijven. Ontwerpers, adviseursen bouwers kennen alle haken enogen van hun plannen en bouw-werken en kunnen het meesteffectief en effici?nt zorgdragenvoor het noodzakelijke kwaliteits-beheer. In sommige landen is aleen ontwikkeling naar de invoe-ring van geprivatiseerd bouwtoe-zicht op gang gekomen. Dat isalleen mogelijk als de kwaliteitadequaat wordt gewaarborgd. InNoorwegen en Zweden zijn syste-men van zelfcontrole al een paarjaar in werking en ook Duitslandheeft een bepaalde vorm van zelf-controle. Nederland ontwikkelteen certificeringsysteem voor eenprivate toets van bouwplannenaan de eisen van het Bouwbesluit.Engeland overweegt de invoeringvan een bepaalde vorm van, zoalszij het noemen, zelfcertificering.Dit betekent niet dat geprivati-seerd bouwtoezicht meteen deplaats gaat innemen van hetpublieke toezicht. Het is voorstel-baar dat we naar een systeem toe-groeien waarin privaat en publiektoezicht samen opgaan (vergelijkEngeland/Wales). De eisen dieaan beide vormen van inspectiegesteld worden, zouden dezelfdemoeten zijn. Er moet geen ver-schil zitten in de voorwaarden dieworden gesteld aan de opleiding,ervaring, aansprakelijkheid endergelijke van een gemeentelijkeen een geprivatiseerde inspecteur.Certificering lijkt hiervoor demeest aangewezen weg te zijn.Voor de toekomst ligt er een uitda-ging om een internationale normte ontwikkelen voor de certifice-ring van private en publieke con-trole van bouwplannen en deinspectie op de bouwplaats.Het ligt voor de hand dat in de toe-komst voor grotere bouwwerken deprivate toetsing en inspectie eenbelangrijke rol zullen spelen. Voorde kleinere bouwwerken waarbij deaanvragen vaak door niet-professio-nele partijen wordt gedaan, zal derol van de overheid bij toetsing eninspectie groter blijven. Hierbij ishet zinvol om de toetsing eninspectie meer een vorm te gevenvan bouwbegeleiding en advies inplaats van alleen formele abstractetoetsing achteraf. nL i t e r a t u u r1. Meijer, F.M., H.J. Visscher enL.Sheridan, Building Regula-tions in Europe, part I: AComparison of systems ofbuilding control in eight Euro-pean countries, Housing andUrban Policy Studies 23. DelftUniversity Press, Delft, 2002.4 | In Belgi? inspecterenprivate organisatiewegens eisen van aan-sprakelijkheid en verze-kering. JustitiepaleisAntwerpen.