Gedurende 2015 maar ook in de eerste maanden van 2016 is er een continue stroom van berichten in de vakpers en op internet verschenen over de private (KOMO, Kiwa) kwaliteitskeurmerken en de publieke (CE) markering in de bouw. In de meeste artikelen gaat het over de juridische status en wat er in juridische zin wel of niet zou mogen. Maar wat houden de keurmerken nu precies in en wat is het verschil met de CE-markering? Auteur:Jan Klapwijk (KIWA)
56
thema
Productcertificatie
of CE-markering?
1
De invloed van de CPR op de rol van productcertificaten
thema
Productcerti?catie of CE-markering 3 2016
57
Gedurende 2015 maar ook in de eerste maanden
van 2016 is er een continue stroom van berichten in
de vakpers en op internet verschenen over de private
(KOMO, Kiwa) kwaliteitskeurmerken en de publieke
(CE) markering in de bouw. In de meeste artikelen
gaat het over de juridische status en wat er in juridi-
sche zin wel of niet zou mogen. Maar wat houden
de keurmerken nu precies in en wat is het verschil
met de CE-markering?
Historie
Het KOMO-keurmerk voor bouwmaterialen is ooit ontstaan
door de behoefte bij het bouwtoezicht aan betrouwbare bouw-
materialen. Ook het Kiwa-keurmerk is ontstaan uit de behoefte
aan betrouwbare materialen, in dit geval specifiek om de kwali-
teit van het drinkwater te kunnen garanderen.
Eind jaren zestig, begin jaren zeventig waren er voor veel
bouwmaterialen geen of zeer summiere normen. Stichting
KOMO heeft toen in overleg met de betrokken marktpartijen
ervoor gezorgd dat er normen voor bouwmaterialen kwamen.
Het uitgangspunt bij het maken van normen was dat er voor
elke beschreven eigenschap ten minste een meetmethode, een
grenswaarde en een goed- of afkeurcriterium werd vastgelegd.
Het vastleggen van een grenswaarde maakte het voor afnemers
eenvoudig om met verwijzing naar de norm te volstaan zonder
zelf te moeten bedenken wat een redelijke grenswaarde voor
het betreffende product zou moeten zijn.
Om te voorkomen dat de materialen voor elk project moesten
worden beproefd, maar om wel voldoende vertrouwen te
verkrijgen dat de producten daadwerkelijk aan deze normen
voldeden, zorgde KOMO ervoor dat bevoegde keurings- en
certificatie-instellingen toezicht hielden bij de producenten van
de genormeerde materialen. Gebruikelijke frequenties voor dit
toezicht waren in die tijd acht tot tien keer per jaar. Dit is in de
loop der jaren teruggebracht tot vier à zes controlebezoeken
per jaar. Hierbij beoordelen de certificatie-instellingen het
kwaliteitssysteem van de certificaathouder en nemen steek-
proeven in de productie en van het gereed product.
De productnormen werden door KOMO geschreven, maar
zij werden door NEN uitgegeven. Daarmee kregen ze ook
de status van nationale norm. In de loop der jaren is KOMO-
certificatie voor de meest gangbare bouwmaterialen uitgegroeid
tot de standaard voor kwaliteitsborging.
Van lieverlee is het schrijven van de productnormen overge-
gaan naar NEN en nog later is dit een Europese aangelegenheid
geworden en heeft CEN deze taak op zich genomen.
Voorheen werd rechtstreeks gecertificeerd op basis van een norm. Tegenwoordig wordt er gecertificeerd op basis van een
zogenoemde Beoordelingsrichtlijn (BRL). Een BRL bevat in het
algemeen een verwijzing naar een technische norm en daarnaast
interpretaties van zaken die niet in de norm zijn geregeld. Verder
bevat een BRL procedureafspraken over het proces van certificatie
en eisen met betrekking tot de certificatie-instelling zelf.
Europese normering en de CPD
De basis voor het maken van Europese normen werd gelegd
met het uitkomen van de Europese richtlijn voor bouwpro-
ducten CPD (Construction Products Directive) in 1989. Het
doel van de CPD was het opruimen van handelsbelemmeringen
voor bouwmaterialen. Het middel daarvoor was het maken
van Europese productnormen. Via de CPD werd geregeld dat
in Europese productnormen een wettelijk deel kon worden
toegevoegd in de vorm van een annex. De ambitie van de EU
was om in deze annex een minimum aantal zaken te regelen
Jan Klapwijk
KIWA
1
Kwaliteitskeurmerken voor bouwmaterialen
zijn ooit ontstaan door de behoefte aan
betrouwbare bouwmaterialen
foto's: BetonPlaza.nl2 Relatie Europese normen en CE-markering
Annex ZA- Vertaling ER's naar technische eigenschappen
- Verwijzing naar bepalingsmethodes
- Aanwijzingen m.b.t. aanbrengen CE-markering
AoC-level? CPR: Assessment and Verification of
Constancy of Performance AVCP level
Private deel EN-norm
- Technische eigenschappen
- Bepalingsmethoden
- Grenswaarden
- Criteria voor goed- en afkeur
- Kwaliteitscontrole (Factory Production
Control ? FPC)
- etc.
EUROPESE NORM voor bouwproduct X
CE-markering
MANDAAT PER TOEPASSING- Aanwijzen relevante ER's
- Bepalen toezichtsniveau
? CPD: Attestation of Conformity AoC-level
? CPR: Assessment and Verification of
Constancy of Performance AVCP-level
PRIVATE NORMEN
- CPD: 6 Essential Requirements (ER's)
- CPR: 7 Essential Requirements (ER's)
Wetgeving- Construction Products Directive
CPD (EEG 89/106)
- Construction Products Regulation CPR
(EU 305/2011) Technische normcomissies - TC's - Working Groups
EU-commissie CEN
INPUT
publiekrechtelijk INPUT
privaatrechtelijk
EUROPESE NORMEN EN CE-MARKERING
2
Productcerticatie of CE-markering 3 2016
58
men altijd opgenomen in de zogenoemde Annex ZA. De in
de Annex ZA benoemde kenmerken heten de Essentiële Eigen-
schappen.
De Annex ZA is het publieke deel van een Europese norm.
Normen die een hoofdstuk ZA hebben, worden 'geharmoni-
seerde' Europese normen genoemd. Er zijn overigens ook nog
veel Europese normen zonder Annex ZA. Omdat het maken
van EN-normen een private activiteit is van CEN, ontstond
hierdoor de situatie dat publieke en private regels in elkaar
werden verweven.
CE-markering
Een ander belangrijk onderdeel van de CPD was het toezicht
op het voldoen aan geharmoniseerde normen en de manier
waarop bouwproducten worden gemerkt om dat aan te tonen.
In de CPD staat dat in het mandaat door de Europese Commis-
sie moet worden vastgelegd welk niveau van extern toezicht
moet worden uitgeoefend op het voldoen aan de eisen uit de
Annex ZA. Men onderscheidde daarbij vier niveaus van extern
toezicht: Attestation of Conformity (AoC). Daarbij was AoC
niveau 4 het laagste niveau: geen extern toezicht. AoC niveau 3
hield in dat een product éénmalig moest worden beproefd door
een daarvoor aangewezen externe instantie. De AoC niveaus 1
en 2 gingen uit van een jaarlijks extern toezicht op het kwali-
teitssysteem (Factory Production Control, FPC) van de produ-
cent, zonder steekproeven in de productie of van het gereed
product. De toezichthoudende instanties heetten in CPD-jargon:
Notified Bodies (NoBo).
Fabrikanten die producten op de markt brachten die onder het
toepassingsgebied vallen van een Europese norm met Annex ZA,
werden verplicht hun producten te voorzien van het CE-merk.
Daarvoor moest de fabrikant aantonen dat hij voor ten minste
één essentiële eigenschap uit de Annex ZA de productkenmerken
had bepaald. Tevens werd de producent verplicht een Declaration
of Conformity af te geven waarin hij zelf verklaarde welke presta
-
ties zijn producten leverden. Voor de AoC niveaus 1 en 2 gaf de
NoBo een CE-verklaring uit met betrekking tot het toezicht op de
producent. Dit werd een FPC-certificaat genoemd.
In de praktijk veranderde er onder de CPD heel weinig aan de
waarde van het KOMO-productcertificaat. CE en KOMO waren
twee systemen die naast elkaar functioneerden. Het ene een
wettelijke verplichting en het ander een private keuze. De
afnemer kon er nog steeds op vertrouwen dat het gecertificeerde
product onder KOMO aan de gehele productnorm voldeed.
CPD wordt CPR
In 2013 werd de CPD opgevolgd door de CPR (Construction
Products Regulation). Belangrijkste reden daarvoor was dat de
juridische status van een Directive (Richtlijn) te zwak was om
op het gebied van veiligheid en gezondheid in het algemeen
belang. Dit zou aparte regelgeving op dit gebied in de afzonder
-
lijke lidstaten de wind uit de zeilen nemen, zodat bouwproducten
makkelijker over de grens konden worden verhandeld. Dit
werd uitgewerkt in Annex I van de CPD. In deze Annex I zijn
zes zogenoemde 'Essential Requirements' (ER's) beschreven.
De zes ER's bevatten algemene omschrijvingen van de onder -
werpen:
1. mechanische sterkte en stabiliteit;
2. brandveiligheid;
3. gezondheid en milieu;
4. gebruiksveiligheid;
5. geluidshinder;
6. energiezuinigheid.
Per toepassingsgebied werden deze ER's vertaald in een
'mandaat' waarin was beschreven welke ER's van toepassing
waren, eventueel voorzien van een nadere technische invulling
van de eis. De uiteindelijke vertaling van het mandaat naar
concrete producteigenschappen is in de Europese productnor -
Voorbeeld betonstraatstenen
Als voorbeeld van de praktijk onder de CPD/CPR wordt de certifi-
cering van betonstraatstenen beschreven. Voor dit product geldt
de Europese norm EN 1338. In Annex ZA1 is onder andere de
sterkte als eigenschap onder CE-markering benoemd. In de
Annex ZA wordt verwezen naar het artikel van de EN 1338 met
de meetmethode, maar in de tabel ZA1 van Annex ZA is onder
de kop 'Niveau of klasse onder mandaat' voor de sterkte 'geen'
ingevuld. In het artikel 5.3.3 van de norm wordt wel een mini-
mumsterkte benoemd namelijk 3,6 N/mm
2. Het voorschrijven
van de norm in het bestek borgt wel dat de sterkte-eis is voor-
geschreven. De CE-markering borgt echter niet automatisch dat
aan deze eis is voldaan. De afnemer moet de waarde van de
sterkte verifiëren op de DoP. Bij een KOMO-productcertificaat is
wel automatisch geborgd dat aan de sterkte-eis in de norm
wordt voldaan, omdat onder KOMO de hele norm wordt gecerti-
ficeerd.
Bovendien geldt voor betonstraatstenen AVCP niveau 4, waar -
door er geen enkel extern toezicht op de kwaliteitsborging van
de producent is en dus ook geen beoordeling door een onafhan-
kelijke instantie plaatsvindt dat het product de verklaarde
waarden voor de essentiële kenmerken ook daadwerkelijk haalt.
Wanneer na enige tijd veel stenen blijken te scheuren en uit
onderzoek blijkt dat sterkte niet voldoet aan de waarde in de
DoP, kun je natuurlijk juridisch je gelijk gaan halen. Onder KOMO
wordt echter vooraf een garantie verkregen en niet achteraf.
thema
Productcerti catie of CE-markering 3 2016
59
naar de CE-markering mogen verwijzen en verwijzingen naar
andere merktekens die de conformiteit met betrekking tot de
essentiële kenmerken onder een geharmoniseerde norm
verklaren moeten schrappen'.
Dit heeft in Nederland geleid tot een controverse tussen de
rijksoverheid en KOMO (en de licentiehouders van KOMO
zoals Kiwa). De controverse heeft haar oorsprong in het feit dat
we in Nederland zogenoemde erkende kwaliteitsverklaringen
kennen. Een erkende kwaliteitsverklaring is een schriftelijke
verklaring dat een bouwproduct of bouwstof voldoet aan de
wettelijke eisen uit het Bouwbesluit of het Besluit Bodemkwali-
teit. Voor het Bouwbesluit werden daarvoor KOMO-attesten-
met-productcertificaat gebruikt (zie kader 'Attestering'). Voor
de implementatie van CE-markering voor bouwproducten
overal in de EU goed van de grond te krijgen. De opvolger
CPR is een Regulation die juridisch zwaarder weegt en dus
makkelijker afdwingbaar is in de EU. De CPR bevat diverse
wijzigingen ten opzichte van de CPD. Onder andere de termi-
nologie is gewijzigd. Zo is AoC-systeem nu AVCP-systeem
en heet de Declaration of Conformity nu Declaration of
Performance (DoP). Een belangrijke wijziging is opgenomen
in artikel 8 lid 3. Daarin is vastgelegd dat de CE-markering
het enige merk-teken is dat verklaart dat het bouwproduct in
overeenstemming is met de aangegeven prestaties met betrek-
king tot de essentiële eigenschappen (die onder de Annex ZA
vallen) en dat 'de lidstaten in hun nationale maatregelen alleen
Productcerticatie of CE-markering 3 2016
60
Bij circa 75% van de geharmoniseerde Europese normen is
sprake van AVCP-niveau 4 of 3, dat wil zeggen dat in het kader
van de CE-markering geen enkele controle door een daarvoor
aangewezen instantie nodig is of slechts een eenmalige labora-
toriumtest. Voor AVCP-niveau 1+ en 2+ is er een jaarlijks
toezicht door een aangewezen instantie (NoBo), maar dit richt
zich uitsluitend op het kwaliteitssysteem van de producent.
Steekproeven door de NoBo in de productie of van het gereed
product zijn niet aan de orde.
Gevolgen voor KOMO
Voor producten waarop de CE-markering van toepassing is,
heeft KOMO per 1 januari 2015 een duidelijke splitsing
gemaakt tussen de erkende delen van de kwaliteitsverklaringen
en het private productcertificaat. De Bouwbesluitaansluiting is
ondergebracht in een KOMO-attest en voor de aspecten met
betrekking tot het Besluit bodemkwaliteit zijn aparte NL-BSB-
certificaten verleend. Hierdoor was er geen direct verband
meer tussen het KOMO-keurmerk, wat is verbonden met het
private KOMO-productcertificaat, en de erkenning door de
overheid. Dit bleek voor de overheid onvoldoende, waardoor
KOMO heeft besloten om per 1 maart 2016 uit het erkende
stelsel te stappen.
Gevolgen voor afnemers en gebruikers
Afnemers en gebruikers in Nederland zijn gewend om eisen te
stellen aan bouwproducten door in een bestek een Beoordelings-
het Besluit Bodemkwaliteit waren dit KOMO-productcertifica-
ten en NL-BSB-productcertificaten.
Dat de erkenning van (een deel van) de KOMO-kwaliteitsver
-
klaringen mogelijk in strijd is met de CPR, daar zijn alle
partijen het over eens. Om dit op te lossen, zijn door KOMO
meerdere aanpassingen doorgevoerd in de KOMO-kwaliteits-
verklaringen en de onderliggende beoordelingsrichtlijnen
(BRL's).
In een later stadium werd door het ministerie het standpunt
ingenomen dat ook niet-erkende en dus private certificaten
strijdig kunnen zijn met de CPR.
Praktijk onder de CPD/CPR
In veel geharmoniseerde normen worden slechts een beperkt
aantal producteigenschappen aangewezen voor CE-markering,
namelijk die met een duidelijke relatie met een van de ER's.
Maar er zijn ook normen waarin vrijwel alle eigenschappen zijn
aangewezen, ook als de relatie met de ER's indirect is of niet
bestaat.
Alle normartikelen met betrekking tot de niet-aangewezen
eigenschappen zijn private regelgeving en vallen dus buiten de
CE-markering. Bovendien wordt voor veel producteigenschappen
in de Annex ZA geen grenswaarde voorgeschreven (threshold
value), maar wordt slechts de bepalingsmethode van de eigen-
schap aangewezen. Dat betekent dat een producent onder
CE-markering een waarde kan opgeven die niet voldoet aan de
grenswaarde die in het private deel van de norm staat. Voor
veel afnemers is dit een ondoorgrondelijk en onbegrijpelijk
fenomeen (zie ook voorbeeld in kader 'Voorbeeld betonstraat-
stenen'.)
Bij KOMO-productcertificaten is het altijd zo geweest dat de
certificering de volledige norm omvatte. Dat veranderde niet
met de komst van de CPD.
Uitzonderingen
De CE-markering is (nog) niet op alle KOMO-gecertificeerde
producten van toepassing.
Daarnaast kent KOMO ook nog een belangrijke andere vorm van
certificatie, namelijk procescertificatie. Procescertificatie heeft
niet zozeer betrekking op een product als wel op een geleverde
dienst. In de bouw gaat het dan meestal over aannemers die een
bepaalde activiteit uitvoeren.
De productcertificaten voor producten zonder relatie met de
CE-markering en de procescertificaten vallen buiten de KOMO/
CE-discussie.
Attestering
Veel producten met een KOMO-productcertificaat die worden
toegepast in de B&U-sector hebben een link met het Bouwbesluit.
Het Bouwbesluit bevat echter eisen op gebouw- of bouwdeel-
niveau en niet op bouwproductniveau. Met een zogenoemd attest
kan een producent aantonen dat zijn bouwproduct in de toepas-
sing als bouwdeel voldoet aan de betreffende eisen van het Bouw -
besluit. Wanneer dit attest erkend is, is er sprake van een erkende
kwaliteitsverklaring. In dat geval is dit voor de Bouwbesluitonder -
delen waar het attest een uitspraak over doet het wettelijk bewijs
dat aan het Bouwbesluit is voldaan. De toezichthoudende instan-
ties vanuit de overheid dienen deze uitspraken te accepteren.
Tot 1 januari 2015 was het gebruikelijk het attest in één docu-
ment te combineren met het productcertificaat tot een attest-
met-productcertificaat. Het attest geeft de specificaties waar het
product aan moet voldoen om de prestaties van het bouwdeel te
kunnen garanderen. Het productcertificaat bevestigt dat het
product aan deze specificaties voldoet.
thema
Productcerti catie of CE-markering 3 2016
61
richtlijn (BRL) voor te schrijven. Daarmee liggen de voor
Nederland gangbare eisen voor de producteigenschappen vast.
Een productcertificaat op basis van deze BRL geeft het vertrou-
wen dat het product aan de gestelde eisen voldoet. Daar is in de
afgelopen veertig jaar door alle marktpartijen veel in geïnves-
teerd. Als we de lijn van de overheid volgen, mag dit niet meer
en moeten afnemers op projectniveau de eisen voor alle bouw-
materialen formuleren en vervolgens aan de hand van de DoP
voor de essentiële kenmerken beoordelen of het bouwmateriaal
hieraan voldoet.
Afnemers die de CE-markering onvoldoende waarborg van de
kwaliteit van het product vinden, moeten in dat geval zelf weer
bepaalde producteigenschappen (laten) toetsen om hetzelfde
vertrouwen in de kwaliteit te verkrijgen die ze van KOMO gewend waren. Het behoeft geen toelichting dat dit de kosten
zal verhogen ten opzichte van de kosten van een (KOMO-)
productcertificaat.
Toekomst
In haar ijver de vrije handel te garanderen en problemen met
Brussel te voorkomen, gaat de overheid met haar opstelling ten
aanzien van private keurmerken voorbij aan het belang van
bouwmaterialen die aantoonbaar van goede kwaliteit zijn.
Het zal in de toekomst moeten blijken of de CPR voldoende
grond biedt een producent te verbieden om zijn kwaliteit vrij-
willig te laten beoordelen door een derde partij en dat kenbaar
te maken aan de markt.
?
Bijvoorbeeld een attest-met-productcertificaat voor systeemvloe
-
ren geeft in het attestgedeelte de warmteweerstand van de vloer -
constructie (Rc-waarde). Hiervoor moet het isolatiemateriaal dat
onder het vloerelement zit bepaalde afmetingen hebben en een
bijbehorende ?-waarde.
Het productcertificaat geeft het vertrouwen dat het isolatiemateri-
aal onder het vloerelement aan deze specificaties voldoet.
Het attest is in het kader van het Bouwbesluit het erkende deel
van het attest-met-productcertificaat. Om een scheiding aan te
brengen tussen het publieke (erkende) deel en het private deel,
zijn de KOMO-attesten en KOMO-productcertificaten vanaf
1 januari 2015 van elkaar gescheiden.
Helaas is dit in de discussie met het ministerie en ILT onvoldoende
gebleken en heeft KOMO besloten per 1 maart 2016 uit het erkende
stelsel te stappen en de KOMO-attesten niet meer te laten erkennen.
Hiermee is het niet langer wettelijk bewijs. De uitspraken in het KOMO-attest veranderen echter niet en ook het werk dat de certifi-
catie-instelling uitvoert om tot de uitspraken in het attest te komen,
zijn ongewijzigd en vallen ook nog steeds onder accreditatie.
Wat niet meer gebeurt, is een goedkeuring van de beoordelings-
richtlijn (BRL) door de Stichting Bouwkwaliteit die de Toetsings-
commissie Bouwbesluit laat beoordelen of de relevante aspecten
van het Bouwbesluit correct in de BRL zijn opgenomen. Deze
controle voert de Kwaliteits- en Toetsingscommissie van de Stichting
KOMO nu uit.
Voor leveranciers die toch hechten aan de erkenning van het attest
in het kader van het Bouwbesluit is ook een oplossing gevonden.
Op basis van een Richtlijn aansluiting Bouwbesluit (RaB) kunnen zij
een Erkend Bouwbesluit Aansluitdocument (EBA) krijgen. Dit
publiek (erkende) document wordt door de certificatie-instelling
onder haar eigen naam verleend en heeft daarmee geen link met
het KOMO-keurmerk.
Productcerticatie of CE-markering 3 2016
Reacties